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国企改革

国企混改:只有“混”,才能“改”

郑志刚:新一轮国企改革的成果,在很大程度上取决于实践中能否坚持以“混”促“改”的既定方向。

由于在中国国民经济中的独特地位和广泛影响,国企改革始终是中国经济体制改革的中心环节和核心内容。目前推行的以所有制混合为典型特征的国企混改,一定程度上可以理解为过去几十年国企改革若隐若现的“资本社会化”传统逻辑的延续。

国有企业先后经历了职工股份合作制和企业集团部分控股公司上市等改制形式。经过几年的试点探索和实践总结,新一轮国企混改初步形成了“在国有资产管理体系上,通过重组或新建国有资本投资营运公司作为‘政府和市场之间的界面’,‘隔离’国资委和实体企业,由此实现从以往‘管人管事管企业’向‘管资本’转化”、“在经营实体层面,通过引入民资背景的战投,形成主要股东之间分权控制格局”等改革方向。

如同任何领域的改革一样,当国企混改步入深水区,不可避免地遇到种种现实的困难和潜在的阻力。此时不乏流出各种理性思辨,甚至公开质疑的声音。例如,一些学者针对一些国企仅以引入战投作为混改的目标,为了“混”而“混”,提出混改不是国企改革唯一实现形式,更不是“一混了之”;另外一些学者则针对特定产业引入战投存在的现实困难,甚至指出,“混合所有制不能从根本上解决中国国有企业改革的问题”,“只有让市场在配置资源中起决定力量方向的改革才是国企改革的关键”等等。上述这些观点如果结合国企改革的某些特定场景来加以观察和理解无疑具有一定的现实合理性。那么,我们应该如何正确认识新一轮国企改革“混”和“改”的关系呢?

在回答这一问题之前,我们首先需要了解国企发展面临的主要问题是什么。概括而言,国企发展面临的问题主要集中在以下两个方面。其一是所有权与经营权未能有效分离导致的监督过度问题。例如,国资系统不是通过各个问题公司的董事会自查,而是以一刀切的行政限薪方式,试图解决只有部分国企存在的高管超额薪酬问题。而一刀切的行政限薪的后果是,部分国企高管激励严重不足,人才流失严重,不得不在几年之后转而强调逐步建立和完善市场化的职业经理人薪酬制度。看似令行禁止的“限薪令”反而在一些学者眼中成为视同儿戏的“此一时彼一时”的国企高管薪酬政策制定。

其二是由于国企所有者缺位和长的委托代理链条,理论上应该交由董事会履行的管理层薪酬设计问题却没有人愿管或敢管,导致管理层激励不足,甚至激励扭曲。例如,被大量实践证明行之有效的经理人股权激励计划在国企中迟迟得不到推进。即使在一些已经推出激励计划的企业中围绕方案设计依然做了种种严格的限制。如果我们用一种通俗的表述来概括中国国企发展目前面临的主要问题,那就是“不该管的乱管,该管的却不管”。

一个有效的国企改革方案毫无疑问需要针对国企发展存在的上述问题,对症下药,才能做到有的放矢,药到病除。我们看到,国企改革当下推行的以引入民资背景的战投形成所有制混合局面的混改,对于国企解决“不该管的乱管,该管的却不管”的问题具有十分重要的实践意义。

首先,通过引入民资背景的战投作为新的制衡力量,建立主要股东之间的竞争关系,混改后的国企将建立一种自动纠错机制,可以一定程度上减缓以往国企所有权与经营权未能有效分离导致的监督过度问题。面对盈利动机明确的民资背景战投强烈的权益诉求,混改完成后的国企将“被迫”回归到全体股东集体享有公司所有者权益的现代公司治理框架。这集中体现在对资产重组、战略调整以及董事会组成等重大事项上,包括战投在内的全体股东将在股东大会上按照“一股一票”投票表决的方式进行最后裁决。如果相关议案将使战投的利益受到损害,该议案在表决中无疑会因受到战投的反对而流产。以往的研究表明,当一个公司存在力量彼此制衡的多个股东,多方经过讨价还价所形成的“折衷”决议,往往能够阻止资金使用方向的可能偏差,减缓资金使用扭曲程度。因而混改引入战投所建立的主要股东之间的竞争关系将成为一种自动纠错机制,一定程度上避免了以往国企存在的监督过度问题,实现了所有权与经营权的有效分离。

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